Юридическим издательством «НОРМА», занимающим одно из ведущих мест в стране по выпуску юридической литературы, выпущено из печати третье издание (переработанное и дополненное) Комментария к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под редакцией доктора юридических наук, академика РАЕН И.В.Бабичева и доктора юридических наук, профессора Е.С.Шугриной, (первое издание вышло в 2010, второе – в 2015 году). Среди авторов Комментария – ведущие специалисты страны в сфере муниципального права и местного самоуправления, причем коллектив авторов сохраняет свое постоянство.
За период после выхода предыдущего, второго издания Комментария прошло более пяти лет. За это время в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены значительные, как по объему, так и по содержанию, изменения 62-мя Федеральными законами.
Актуальности и важности новому изданию Комментария добавило и то обстоятельство, что 4 июля 2020 года вступили в силу обновленные нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся, в том числе, местного самоуправления и муниципального строительства. Некоторые из поправок, внесенных в статьи 131, 132 и 133 главы 8, посвященной местному самоуправлению, фиксируют уже сложившуюся законодательную практику и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, некоторые же содержат правовые новеллы, которые потребовали от авторов Комментария анализа и осмысления, в том числе в части разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Основная новелла здесь – это, конечно же, фиксация в Конституции положения о единстве публичной власти: «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (часть 3 статьи 132).
В обновленном Комментарии делается особый акцент на данное положение, но при этом с оговоркой, что с теоритической точки зрения о единстве публичной власти в Российской Федерации, состоящей из государственной власти с ее двумя уровнями – федеральным и региональным – и муниципальной власти, и о том, что местное самоуправление есть наиболее приближенный к населению территориальный уровень публичной власти, сказано уже давно и неоднократно не только в трудах видных ученных, но и во многих постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, первое из которых датируется 1995 годом, а применительно к местному самоуправлению – 1997 годом (Постановление КС РФ по т.н. «удмуртскому делу»).
Главный плюс данной новеллы видится авторам Комментария в однозначном, конституционно установленном выстраивании вертикали публичной власти, что, как представляется, дает возможность для более точного распределения полномочий в соответствии с принципом субсидиарности. Одновременно этой новеллой более определенно и уже на конституционном уровне легализуется публично-властный характер местного самоуправления.
В то же время остается действующей и статья 12 Конституции, гласящая, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Эти соотношения – единство публичной власти, с одной стороны, и известная автономность муниципальной власти, с другой, явились предметом особого внимания авторов Комментария. Как неоднократно разъяснял Конституционный Суд, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности муниципалитетов, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, – с другой.
Как отметил председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А.Н.Диденко в предисловии к обновленной редакции Комментария, «по итогам одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации… предстоит серьезная и кропотливая работа по корректировке достаточно большого массива действующего законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права. Речь прежде всего идет об организации и функционировании единой системы публичной власти, об осуществлении взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Президент В.В.Путин 30 января 2020 года по итогам прошедшего заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации дал поручение о подготовке к 1 октября 2021 года проекта Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года.
Данное поручение предполагает определить, каковы должны быть основные направления развития местного самоуправления в стране в среднесрочной перспективе, какими могут быть формы и методы его государственной поддержки.
Иными словами, необходимо ответить на вопросы:
- насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы российский опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачиваются ли сегодня сущностные особенности этого опыта?
- как определить модель современного местного самоуправления в стране с учетом сложившихся государственных и общественных отношений?
- получит ли муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу?
- насколько демократична, успешна и современна государственная муниципальная политика в России, насколько она способствует развитию местных сообществ и территорий проживания, в какой степени и в каком направлении необходимо ее корректировать и развивать?
- насколько сегодня интегрированы институты гражданского солидарного общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия, и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений?
Подробная информация на сайте Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/item/26373955/