В настоящее время фактически действующими являются Основные положения государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления, утвержденные Указом Президента РФ N 1370 в 1999 г. Многие цели данного документа за прошедшие 20 лет достигнуты, отдельные нуждаются в уточнении и доработке.
В январе 2020 года состоялось заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, посвящённое роли местного самоуправления в реализации национальных проектов. По итогам заседания глава государства утвердил перечень поручений, среди которых одним из важнейших является подготовка до 1 октября 2021 г. Правительством РФ проекта Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 г.
«Наша общая задача – обеспечить эффективность местного самоуправления, устранить разрывы, несогласованность между регионами и муниципалитетами. На федеральном уровне надо значительно улучшить координацию во всём, что касается местного самоуправления», - подчеркнул он и поставил задачу разработать обновленный проект Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года.
Центр местного самоуправления 10 июня 2021 года провел вебинар на тему «Развитие государственной политики РФ в области развития местного самоуправления до 2030 года». Модератором вебинара выступила Ксения Иванова, директор Центра местного самоуправления, кандидат юридических наук.
В вебинаре приняли участие филиалы РАНХиГС (20 филиалов), руководители и специалисты муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ. В мероприятии участвовало более 450 человек из 28 регионов.
С приветственным словом к участникам вебинара обратился Дмитрий Анатольевич Буташин, проректор РАНХиГС, директор Института управления и регионального развития РАНХиГС. Он отметил важность поднятой темы и выразил надежду, что предложения и мнение экспертов будут учтены при подготовке основ государственной политике в области развития местного самоуправления.
В ходе данного мероприятия эксперты обсудили вопросы:
- местное самоуправление как уровень публичной власти: централизация, огосударствление или вызов современности?
- трансформация компетенции местного самоуправления: публичные функции, выполняемые органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти
- устойчивое развитие территорий, проблематика сохранения и развития поселенческого каркаса страны.
В вебинаре приняли участие:
Авакьян Сурен Адибекович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ
Бабичев Игорь Викторович, руководитель Аппарата комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН
Маркварт Эмиль, профессор Института управления и регионального развития РАНХиГС, кандидат юридических наук, доктор экономических наук
Петухов Роман Владимирович, ведущий научный сотрудник Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН, кандидат юридических наук
Цецерский Иван Николаевич, председатель Правления Всероссийской Ассоциации развития местного самоуправления, член Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления
Чеботарев Геннадий Николаевич, Председатель Общественной палаты Тюменской области, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.
Сурен Адибекович Авакьян рассказал о своем видении перспективы развития территориальной организации публичной власти. Он отметил, что сейчас у местного самоуправления больше проблем, чем достижений. С.А. Авакьян предположил, что в будущем не будет отделения местного самоуправления от государственной власти, будет единая государственная власть, которая сегодня называется публичной властью и будут ее уровни и вот одним из уровней будет местная публичная власть. Профессор предложил два вида уровня организации власти. Одни предложения касаются сельских территорий, другие - городов. Касательно сельских территорий, Авакьян С.А. предложил следующую концепцию организации местной публичной власти. Субъект РФ будет разделен на сельские районы и города. Предлагается отказаться от терминологии «городской округ», оставив понятие «город», будут ликвидированы такие понятия как «сельские поселения и «городские поселения». По мнению профессора, ключевым в будущей организации народного самоуправления будут общины, как низовые поселенческие единицы, они и будут средством самореализации народного самоуправления. Территория общины будет включать в себя села, рабочие поселки и дачные поселки. Эти виды сельских общин и станут основой территориального народного самоуправления. Как организовать управления таким предлагаемым территориальным комплексом? Во-первых, в сельской общине ключевым институтом будут общие собрания граждан, проживающих на этой территории и во-вторых, староста и, возможно, общественный комитет, который образует население в помощь старосте. Это и будет первый уровень организации публичной власти. На территории деревень, поселков и сел проживают люди, которые имеет там собственность, но «прописаны» в городе. Эти жители никаких избирательных прав в сельской местности не имеют. Необходимо радикально изменить, произвести реформу с восприятием граждан РФ как участников избирательных процессов и тогда тот, кто проживает и в сельской местности будет иметь два права голоса. Этот вариант позволит привлечь к управлению сельскими территориями тех людей, у кого есть собственность в сельской территории.
Геннадий Николаевич Чеботарев уделил внимание месту и роли муниципальной власти в системе публичной власти в настоящее время. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в систему публичной власти. Необходимо продумать иные механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, внедрить это в законодательство. Под таким взаимодействием понимается функциональное единство и интегративность, которая и обусловливает новые формы взаимодействия. Новацией правового регулирования взаимодействия могло бы быть внесение в закон № 131-ФЗ статьи, которая бы легализовала теоретическое понятие «предметы совместного ведения». Г.Н. Чеботарев обратил внимание, что под компетенцией надо понимать не только полномочия, но и предметы ведения. Практика взаимодействия показывает, что есть такие отрасли, в которых и органы государственной власти, и органы местного самоуправления обязаны совместно участвовать в их реализации. Определив совместные сферы деятельности, надо четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, преодолев дисбаланс расходных полномочий муниципальных образований, их финансового, инфраструктурного и структурного обеспечения. В части совершенствования территориальных основ акцент надо сделать на сохранении поселенческого уровня. Необходимо пересмотреть территориальные основы местного самоуправления, преобразовать так называемые муниципальные районы, городские округа, на территории которых бы действовали уже органы государственной власти, а местное самоуправления все-таки бы осуществлялось на поселенческом уровне.
Эмиль Маркварт остановился на двух блоках вопросов: концептуальные системные вопросы и отдельные институциональные аспекты местного самоуправления.
- Концептуальные системные вопросы. Во-первых, строить государственную политику без наличия какой-либо концепции, стратегического видения роли и места института местного самоуправления неверно. Во-вторых, необходимо понимать реальные цели развития института местного самоуправления. Без этого невозможно сформулировать достаточно последовательную стратегию развития института местного самоуправления и государственную политику в области местного самоуправления. В-третьих, экспертное сообщество в 2012-2014 гг. активно занималось проработкой вопроса о концепции развития местного самоуправления в России. Были сформулированы общие тезисы концепции.
- Институциональные аспекты местного самоуправления. Здесь можно выделить три основных аспекта: территориальная организация местного самоуправления, компетенции местного самоуправления, организационные основы. Была дана краткая информация по каждому из этих трех ключевых вопросов развития местного самоуправления.
Иван Николаевич Цецерский рассказал о подготовке Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления рабочего документа, именуемого Основы государственной политики, и направлении его в Минюст России. В настоящее время Ассоциация, Минюст России и Министерство экономического развития России приступили к выработке Плана реализации будущих Основ государственной политики в области развития местного самоуправления. Он отметил необходимость обратить внимание при подготовке основ развития местного самоуправления на предоставление самостоятельности выполнения полномочий органами местного самоуправления, подготовку кадров органов местного самоуправления, и развитие агломераций, так как это может привести к потере сельских территорий.
Игорь Викторович Бабичев кратко остановился на истории формирования местного самоуправления в России в постсоветский период. Местное самоуправления – обособленный вид публичной власти и должна обладать всеми атрибутами власти. Однако, мы сталкиваемся с ограничениями автономии местного самоуправления. Одним из конструктивных выходов из такого положения для местного самоуправления может стать конституционная реформа, провозгласившая местное самоуправление полноценной ветвью публичной власти. Что требуется делать, чтобы выйти на конструктивную и развивающую модель МСУ, способную действительно стать устойчивым фундаментом нашего федеративного государства?
- совершенствование, в том числе законодательное, вопросов стратегического планирования развития территорий местного самоуправления как часть стратегического планирования на всех уровнях публичной власти;
- интеграция местного самоуправления в процесс реализации национальных проектов и уточнение механизмов такого участия;
- повышение устойчивости национальной системы расселения путем развития городов и сельских территорий, сохранение и развитие поселенческого каркаса страны;
- продолжение законодательного и правового процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти;
- совершенствование муниципальной службы, механизмов подготовки, отбора и расстановки муниципальных кадров, возможность «кадровых лифтов»;
- развитие межмуниципального сотрудничества и его механизмов, особенно в хозяйственной сфере и в системе управления городскими агломерациями;
- совершенствование бюджетно-налоговой системы на местном уровне.
Роман Владимирович Петухов отметил, что принятие Основ государственной политики РФ в области развития местного самоуправления могло бы стать началом давно назревшей реформы муниципальной власти. Необходимость новой реформы обусловлена разрушением доверия к органам муниципальной власти со стороны общества, при сохраняющейся высокой оценке значимости самого института местного самоуправления. При этом, Р. Петухов выразил сомнение в том, что внесенный 17 мая 2021 г. в федеральное Правительство проект указа Президента РФ об «Основах государственной политики РФ в области развития местного самоуправления до 2030 года» будет соответствовать тем вызовам, которые стоят сегодня перед российским местным самоуправлениям. По мнению эксперта, существенную роль в этом играет закрытый процесс подготовки этого документ, текст которого до сих пор не опубликован в открытом доступе.
В ходе вебинара эксперты ответили на поступившие от участников вопросы.
По результатам обсуждения эксперты отметили, что на данный момент нет научной теории местного самоуправления. Эксперты пришли к выводу о необходимости проведения на регулярной основе экспертных «круглых столов» по реализации основ развития местного самоуправления в России.
Участники вебинара отметили важность поднятой темы и выразили благодарность экспертам, принимавшим участие в вебинаре.