17 января 2019 г. в рамках Гайдаровского Форума состоялась экспертная дискуссия «Муниципальный контроль как инструмент развития территории», организованная Центром местного самоуправления совместно с департаментом контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Минэкономразвития России. Выбор темы экспертной дискуссии 2019 года обусловлен тем, что назрела необходимость выработки оптимальной и эффективной модели осуществления муниципального контроля, учитывающей возможности разных муниципальных образований. Круглый стол вызвал большой интерес как у ведущих российских ученых, так и у представителей органов государственной власти и местного самоуправления. В работе круглого стола участвовало около 70 человек.
Модераторами выступили Надежда Машкова, директор Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации и Екатерина Шугрина, ведущий научный сотрудник Центра местного самоуправления РАНХиГС. В работе экспертной дискуссии приняли участие Анна Мадьярова, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления; Игорь Норенков, министр экономического развития и инвестиций Нижегородской области; Евгения Колывагина, начальник Управления развития систем контрольно-надзорной деятельности и муниципальной информатизации Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области; Андрей Подгорбунских, заместитель мэра города Омска, директор Департамента правового обеспечения и муниципальной службы; Теодор Марютин, заместитель главы города Ханты-Мансийска; Олег Кожевников, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета.
С основным докладом выступила Екатерина Шугрина, которая в начале представила Спецдоклад о состоянии муниципального контроля в РФ, подготовленный сотрудниками Центра местного самоуправления РАНХиГС. Спецдоклад является обобщением существующей практики муниципального контроля, содержит результаты социологического опроса, проведенного сотрудниками Центра, обобщение докладов субъектов РФ о состоянии муниципального контроля в регионах и судебной практики по каждому виду муниципального контроля.
По мнению Екатерины Шугриной по результатам проделанной работы можно констатировать, что в законодательстве нет четкой концепции муниципального контроля. В одних случаях он рассматривается как вопрос местного значения, в других – как полномочие органов местного самоуправления или более широко как функция управления. Есть примеры того, что муниципальный контроль предусматривается в отраслевом федеральном законе и отсутствует в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Существующие нормативные правовые акты не позволяют четко и однозначно определить пределы муниципального контроля, отграничить его от смежного государственного или общественного. Более того, в ряде случаев муниципальный контроль de facto трансформируется в контроль собственника за своим имуществом или контроль, осуществляемый в рамках договорных отношений, которые возникают, например, при выполнении муниципального задания.
Поэтому возникает вопрос о необходимости наличия у органов местного самоуправления самой возможности такого контроля. На этот вопрос Екатерина Шугрина попросила ответить всех участников дискуссии. Все приглашенные эксперты уверены, что муниципальный контроль необходим.
Анна Мадьярова указала, что даже в государственном контроле нет единого представления о том, какие виды контроля существуют и как по ним должны быть разграничены полномочия. Еще сложнее обстоит дело с муниципальным контролем, поскольку нет представления о том, какие виды контроля необходимо осуществлять. Для того, чтобы говорить о законодательных перспективах решения данного вопроса, необходима выработка единой концепции муниципального контроля. Пока более-менее цельная конструкция муниципального контроля (начиная от возможности составлять протоколы по результатам выявленных нарушений и заканчивая возможностью применения мер воздействия, вплоть до ответственности) есть только в сфере земельного контроля. По мнению эксперта, одним из самых проблемных является контроль в сфере благоустройства, поскольку нарушения в сфере благоустройства очень сложно отделить от смежных нарушений, таких как нарушения норм градостроительного, земельного законодательства, правил дорожного движения, и др.
Андрей Подгорбунских согласился с коллегой, добавив при этом, что в г. Омске за 2018 год не было проведено ни одной проверки, связанной с благоустройством, но проводились проверки по смежным видам муниципального контроля. Рассуждая о том какие виды муниципального контроля необходимы, эксперт подчеркнул, что для реализации контрольных полномочий органам местного самоуправления необходимы полномочия по осуществлению земельного контроля. Необходимость остальных видов контроля, в том числе контроля в сфере благоустройства, является спорной. Например, зачем организовывать контроль за сохранностью дорог местного значения, если муниципалитет сам их содержит. Также маловероятно, что все виды контроля осуществляются органами местного самоуправления, так как не везде есть, например, лесные насаждения. Андрей Подгорбунских предложил разделять виды муниципального контроля на обязательные и альтернативные. Кроме того, необходимо четко связать муниципальный контроль с административным законодательством, поскольку текущие соглашения с правоохранительными органами часто не эффективны.
Теодор Марютин подчеркнул, что муниципальный контроль в РФ есть. Для органов местного самоуправления очень важны те полномочия, которые приводят к развитию территории. Можно назвать пять-шесть видов контроля, которые значимы для муниципального образования. Это земельный контроль, контроль за сохранностью автомобильных дорог, лесной контроль, контроль за соблюдением правил благоустройства. По мнению эксперта, контроль за соблюдением правил благоустройства необходим, так как это первое на что обращают внимание жители и гости муниципалитета. Действующее законодательство не всегда позволяет органам местного самоуправления привлекать нарушителей к административной ответственности (у органов местного самоуправления нет соответствующих полномочий), поэтому в г. Ханты-Мансийске подают, например, иски на водителей, которые паркуются на газонах, и привлекают к ответственности в гражданском порядке. Есть виды муниципального контроля, которые не осуществляются, например, архивный контроль, контроль за предоставлением обязательного экземпляра. Такие виды контроля обязывают осуществлять, но соответствующие методики на федеральном уровне не разработаны; необходимость в подобных видах муниципального контроля вызывает определенные сомнения.
Игорь Норенков добавил, что при осуществлении муниципального контроля сталкиваются интересы общества и бизнеса; население видит результаты муниципального контроля, а бизнес воспринимает контроль как дополнительную сложность. В Нижегородской области была организована дискуссия совестно с органами местного самоуправления, по итогам которой была создана дорожная карта, которая будет представлена на федеральном уровне в целях совершенствования законодательства о контрольно-надзорной деятельности. Поскольку собственных местных ресурсов для осуществления муниципального контроля не всегда достаточно, целесообразно ограничить деятельность по муниципальному контролю городскими округами и муниципальными районами, тем более, что поселения часто недостаточно эффективно осуществляют такой контроль.
Евгения Колывагина поделилась с участниками экспертной дискуссии опытом Московской области при осуществлении земельного контроля. По мнению эксперта, текущая децентрализация муниципальных полномочий существенно препятствует работе, поскольку каждая территория самостоятельно определяет штатную структуру и численность контролеров, порядок работы и административный регламент. Успех оптимизации муниципального земельного контроля в Московской области был достигнут только благодаря качественной организации муниципальных контролеров областным министерством имущественных отношений – многие виды деятельности, осуществляемой в рамках муниципального контроля были автоматизированы (единый проверочный лист, создание мобильного приложения, позволяющего через смартфон или планшет фиксировать правонарушение, устанавливать геолокацию).
Олег Кожевников подвел определенные итоги дискуссии, поставив перед научным сообществом и практиками задачу определить какие виды контроля наиболее востребованы. По мнению ученого, во-первых, необходимо включить в законодательство нормы о том, что муниципальный контроль осуществляется только в рамках решения вопросов местного значения. Во-вторых, муниципальный контроль должен быть направлен на профилактику, выявление и пресечение несоблюдения обязательных требований. Муниципальный контроль можно предусмотреть не как обязанность, а как право муниципалитета, чтобы органы местного самоуправления сами могли определить виды контроля, исходя их специфики территории. Идеальная модель муниципального контроля должна учитывать уровень развития местного самоуправления.
Участники экспертного круглого стола имели возможность задать вопросы выступавшим, поделиться собственными соображениями по обсуждавшимся вопросам.