Крах тоталитаризма в Центральной и Восточной Европе на рубеже 90-х годов прошлого века ознаменовал поворот к новому этапу в развитии российской государственности. В наследство от Советского Союза, страна получила государственное право, не предназначенное для действительного регулирования общественных отношений, лишенное административной и конституционной юстиции; чиновничий аппарат, привыкший к указаниям «сверху», но в своих отношениях с населением зараженный бациллой вседозволенности и правового нигилизма; но самое главное, Россия получила народ, не знавший демократии, не испытавший свободы, не готовый к самостоятельности и ответственности.
Стремление к децентрализации и деконцентрации экономической, политической и государственно-правовой жизни как важнейшего условия перехода к демократическому развитию и обеспечению свободы личности нашло воплощение в научном обосновании и конституционно-правовом закреплении идеи обособленного от государственной организации института местного самоуправления. «Реформа местных органов власти является важнейшей составляющей трансформации политической системы. Это компонент базовых политических изменений, а также непременное условие и важный фактор экономического развития».[1]
В чем же сущность местного самоуправления? Русский ученый Л.А.Велихов указывал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти»[2]:
- Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.
- Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.
- Самостоятельные источники средств.
- Территориально-ограниченный выборный принцип.
Далее Л.А. Велихов выделял основные «выгоды и преимущества» местного самоуправления:
«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.
Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории…»[3]
Следует отметить, что с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и формированием местного самоуправления в России появился повышенный интерес к данному вопросу со стороны учёных и практиков государственного управления. В российской юридической литературе даже возник спор по поводу разночтения официального перевода Европейской хартии в её части, касающейся самого понятия местного самоуправления. В официальном переводе[4] части 1 статьи 3 указывается, что под «местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».[5] Но А.А. Замотаев, подчеркивая неоднозначность англоязычных и франкоязычных терминов, считает, что понятие местного самоуправления, данное Европейской хартией, звучит иначе, чем дано в официальном русском переводе, а именно: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах населения».[6]
Из сравнения следует вывод, что именно местные сообщества, т.е. сами люди, население, объединившееся в местное сообщество, а не органы местного самоуправления и не муниципальные образования являются первичными, базовыми субъектами местного самоуправления.[7]
Что такое развитое местное сообщество? Это общность людей, способных через созданные ими общественные институты активно участвовать в решении местных проблем, контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, принимать самостоятельные и под свою ответственность управленческие решения. Научившись демократии в своем поселке, городе, общество постепенно сможет освоить механизмы контроля и за деятельностью государственной власти. И если государству в его геополитическом масштабе, безусловно, выгодно наличие развитого гражданского общества (в том числе одного из его главных элементов – местного самоуправления), состоящего из свободных и думающих индивидуумов, то отдельным государственным чиновникам и «прикормленным» бизнесменам такой контроль «снизу» явно не удобен. Поэтому, несмотря на непрекращающиеся административные реформы в России, направленные, в том числе, и на развитие гражданского общества, региональные элиты, да и многие государственные деятели крайне не заинтересованы в развитии местных сообществ, популяризации местных лидеров, успешности местного самоуправления как самостоятельного демократического института.
Между тем, в политической практике проблема субъекта местной политики остается. Соответственно актуален вопрос, по каким признакам можно идентифицировать принадлежность людей к тому или иному местному сообществу? Или, что еще важнее, определяют ли они себя в качестве членов таковых сообществ?
Российский исследователь из Новосибирска Ф.М. Бородкин, например, придерживается весьма радикального мнения, что в России в настоящее время не возникло даже подобия самоуправления населения, поскольку не произошло изменения субъекта управления. Местное самоуправление подменено обычной децентрализацией власти.[8] Более того, «сам дух и обыденные нормы, господствовавшие на протяжении не одной сотни лет в России, противны идеям демократического, основанного на законах, местного территориального самоуправления».[9] Другой российский исследователь из Санкт-Петербурга Е.Я. Смулянский пишет: «Совсем нелишним будет открыто заявить: мы считаем очевидным, что народ является не субъектом, но лишь объектом реформ, что реформы всегда проводятся сверху, властью (и этим-то и отличаются от революций) при пассивном, в лучшем случае, отношении к ним населения, которое постепенно по экспоненциальному закону принимает их в случае, если они более или менее хороши. Задача и обязанность власти – вести дело так, чтоб хотя бы по узкому кругу вопросов (например, по экономической реформе) общество действиями власти консолидировалось… Ещё раз: народ не субъект реформ, не он их затевает и проводит, он принимает их как не зависящую от его воли данность, более, в лучшем случае, или менее активно приспосабливаясь к жизни в новых условиях».[10]
Можно, вероятно, согласиться с Ф.М. Бородкиным в том, что нынешние муниципалитеты в России имеют явно выраженное административное происхождение, и даже разделить сомнение по поводу правомерности именовать управление на местах самоуправлением. Можно согласиться с Е.Я. Смулянским, что население выступает лишь как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамках местного сообщества. Более того, «можно констатировать, что формированию демократической системы местного самоуправления мешает общая неразвитость институтов гражданского общества, а если говорить точнее, это неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании. Именно этот социокультурный фактор не позволяет местному самоуправлению в ближайшей перспективе стать влиятельным политическим институтом. В современной России реально существует гибрид самоуправления и местной государственной администрации».[11]
Вместе с тем, по мнению Л.В. Гильченко, сегодня можно «практически говорить о завершении формирования широкого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденных добиваться обеспечения эффективности своей деятельности, а значит, и способных формулировать муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, сформулировать перед государственной властью «муниципальный заказ».[12] При этом предполагается, что через некоторое (и, вероятно, уже довольно короткое) время само население, осознав сущность самоуправления и его полезность для себя, будет оказывать ему все возрастающую массовую поддержку «снизу».
По поводу сформировавшегося «слоя российских муниципальных деятелей», безусловно, можно согласиться с Л.В. Гильченко, однако, предположение о совпадении интересов этих деятелей и населения носит достаточно умозрительный характер, и, соответственно, расчет на возможность трансформации элитистской поддержки в массовую выглядит пока, на наш взгляд, весьма гипотетично.
Сегодняшнее состояние местного самоуправления в Российской Федерации таково, что местные органы находятся в прямой зависимости от федерального, а по большей части регионального уровней власти. Главным образом эта зависимость носит экономический характер. Население не рассматривает местные органы власти как структуры, способные решить вопросы местного значения. Вопрос об участии жителей муниципальных образований в управлении местными делами является сложным, так как, несмотря на то, что подавляющее большинство граждан поддерживают саму идею организации местного общественного самоуправления, 56–60% россиян не собираются «принимать участия в решении местных проблем». Рациональный выбор обусловлен тем, считают ли люди «окупаемыми» затраты своего времени на участие в делах местного самоуправления, видят ли они в этом пользу для себя, жизни своего двора и своего города. Показательно, что в Москве и Санкт-Петербурге, где ситуация с местным самоуправлением крайне сложная, готовность граждан к участию в решении местных проблем гораздо ниже, чем в целом по стране.[13]
Сложившееся к настоящему времени состояние демократических преобразований в нашей стране (социальная и правовая незащищенность населения, а в связи с этим напряженность в обществе, утрата традиций коллективизма, духовности, национальной культуры) обусловливает необходимость дальнейшего поиска перспектив и путей развития государственности. Само по себе учреждение местного самоуправления не повлекло изменений в характере политического режима, что предопределило и относительно узкое пространство его политической поддержки со стороны населения. Пока все сводилось преимущественно к усилиям муниципальных элит, некоторых групп политически активной интеллигенции и государственной власти. Что касается самого населения, то следует констатировать, что оно, в основном, осталось в стороне от этой достаточно бурной деятельности. Исправить этот существенный недостаток, приблизить местную власть к народу призван новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Часть положений названного федерального закона применяются с 1 января 2006 года, другие вступят в силу с 1 января 2008 или 2009 года. Некоторые новеллы действуют со дня официального опубликования данного федерального закона – с 8 октября 2003 года, включая единые для всей Российской Федерации принципы территориальной организации местного самоуправления, нормы о вопросах местного значения, об органах местного самоуправления и др.
Подводя промежуточные итоги претворения нового федерального закона в жизнь, можно констатировать, что практически повсеместно создана двухуровневая система муниципальных образований, при которой в состав муниципальных районов входят городские и сельские поселения. Увеличилось более чем на 12 тысяч количество муниципальных образований и, соответственно, возросло число органов местного самоуправления, образованных уже в соответствии с новым федеральным законом. По состоянию на 1 мая 2006 года в Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации и иными, разрешенными федеральным законодательством нормативными правовыми актами, утверждены границы 24210 муниципальных образований (без учета муниципальных образований Республики Ингушетия и Чеченской Республики). Из них:
- городских округов – 522;
- муниципальных районов – 1801;
- городских поселений – 1747;
- сельских поселений – 19904;
- внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – 236. [14]
В муниципальных образованиях стали внедряться новые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления – публичные слушания, голосования, опросы граждан и др. Значительно увеличилась доля муниципальных нормативных правовых актов в правовой системе России. Повысилась роль представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия от имени и в интересах сформировавшего их местного сообщества. Возросла численность депутатского корпуса, благодаря непосредственной деятельности которого осуществляется компетенция представительных органов, занимающих ведущее место в структуре органов местного самоуправления.
Реализация федерального закона выявила множество проблем, обусловивших его неоднократное изменение и дополнение за столь незначительный период действия
(к 1 декабря 2006 года изменения и дополнения в федеральный закон № 131−ФЗ вносились 21 раз).
Несовершенство правовых установлений в отношении местного самоуправления свидетельствует о недостаточной обоснованности теоретических подходов к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, об отсутствии удовлетворяющего современным потребностям опыта организации и функционирования местной власти. Местное самоуправление все еще находится на этапе переходного состояния, поиска самого себя, усугубляемого отступлениями от норм законодательства не только в силу его непонимания, неправильного толкования, но и откровенного саботирования. Само по себе законодательство не в состоянии построить эффективно работающую систему местного самоуправления. Такая система создается изнутри – активностью населения и муниципальными служащими, обладающими достаточными правовыми знаниями и практическим опытом, позволяющим безусловно исполнять закон.
Активность населения может проявляться как непосредственно через прямые формы участия населения в решении вопросов местного значения, так и опосредованно – через представительные органы местного самоуправления. Современные проблемы обеспечения результативной работы представительного органа, необходимость создания качественных муниципальных правовых актов, трудности их внедрения и осуществления контроля за этим процессом − все это предъявляет высокие требования к уровню профессиональной подготовки депутатов местных представительных органов.
Помочь им сориентироваться в лабиринте сложнейших юридических конструкций и призвана данная книга, представляющая собой учебно-методическое пособие, в котором учебный материал по каждой теме того или иного раздела сопровождается методическими рекомендациями, глоссарием и перечнем рекомендуемой литературы.
В первом разделе пособия рассматриваются вопросы, имеющие общее значение для понимания сущности местного самоуправления и его конституционно-правовых основ: понятие и принципы местного самоуправления, территориальная организация местного самоуправления, система и структура органов местного самоуправления, вопросы местного значения.
Второй раздел содержит материал, посвященный правовому регулированию участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
В третьем разделе дана подробная характеристика правового статуса представительного органа: порядок его формирования, компетенция, внутренняя организация, формы работы представительного органа. Кроме того, в этом разделе характеризуются права, обязанности и гарантии депутата.
Четвертый раздел пособия посвящен правовым основам проведения избирательной кампании кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления.
В пятом разделе излагаются основные требования к муниципальному правотворчеству, характеризуется система муниципальных правовых актов. Особое внимание уделяется вопросам юридической техники.
Материал шестого раздела посвящен проблемам контроля за деятельностью представительных органов и депутатов, а также их ответственности.
Несмотря на то, что эта книга рассчитана, прежде всего, на повышение правовой квалификации депутатов представительных органов местного самоуправления, она также может быть интересна государственным и муниципальным служащим, преподавателям и студентам, всем тем, кто интересуется правовыми основами местного самоуправления, становлением и развитием местного самоуправления в России.
Учебное пособие для преподавателей. Москва, 2007
Учебное пособие для слушателей. Москва, 2007
[1] Децентрализация: эксперименты и реформы. / Под ред. Тамаша М. Хорвата. Будапешт (Венгрия), 2000. С.23.
[2] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С.114.
[3] Там же. С.115.
[4] Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-971-084-8. Май 1990.
[5] Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
[6] Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6. С. 17.
[7] Подробнее об этом см.: Мелехина И.И. Местное сообщество: теоретико-правовой анализ. Дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2003. С. 50-56.
[8] См.: Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994. С.5-8.
[9] Там же. С.16.
[10] Смулянский Е.Я. «Как нами руководят, так мы и живём». // «Независимая газета» от 7 сентября 1999 г.
[11] Тишков В. Местное управление в сложном обществе: российский опыт.. / В книге: Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., 2001. Источник: http://www.eawarn.ru/FR/bin/view/EthnoCensus/WebHomeMultiEthnic
[12] Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М., 1998. С.51.
[13] Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: Драматизм становления. // Журнал «Власть». №1. 2006г. Источник: http://www.transpress.ru/articles/0601/02_03.shtml
[14] Из официальных итогов мониторинга реализации федерального закона № 131-ФЗ, подготовленных Министерством регионального развития Российской Федерации к июлю 2006г.