3 июля 2019 года Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации городского округа Верхняя Пышма.
По мнению заявителя, считающего правопреемником местных Советов народных депутатов РСФСР исключительно органы государственной, но не муниципальной власти, оспариваемые законоположения - в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они служат нормативным основанием для возложения на орган местного самоуправления обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных решениями (действиями) местных органов государственной власти РСФСР, - ставят под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, порождают угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их обязанностей, включая создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления и право граждан на его осуществление, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 130 (часть 1), 132 и 133.
Конституционный Суд РФ прекратил производство по делу в части проверки конституционности пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве нарушающего права муниципальных образований.
С точки зрения своего конституционно-правового статуса местное самоуправление является обязательной на всей территории России формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными и региональными органами государственной власти участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года N 13-П).
По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 53 о праве на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, каждый имеет право и на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) муниципальных органов и их должностных лиц. То обстоятельство, что это объективно ведет к уменьшению финансовых ресурсов, предназначенных для решения вопросов местного значения, не может рассматриваться как основание для отказа в защите данного права.
По смыслу статьи 12 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 130 - 132, законодатель, регулируя вопросы правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления, обязан обеспечить сохранение непрерывности осуществления властных функций. Перемены, произошедшие в организации местной власти, изменение правовой природы и полномочий органов, осуществляющих публичную власть на местах, сами по себе не предполагают лишения гражданина права на возмещение вреда, который в качестве последствия незаконных действий (бездействия) уже не существующих органов власти возник для него в настоящее время. Иное противоречило бы вытекающим из статей 2, 17, 18, 45, 52, 53 и 55 Конституции Российской Федерации гарантиям государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, запрету произвольного их ограничения, требованиям справедливости юридической ответственности и ее соразмерности конституционно значимым целям. С учетом названных конституционных предписаний правопреемство в широком своем значении должно пониматься в части ответственности муниципальных образований за действия (бездействие), совершенные их предшественниками - носителями публичной власти на соответствующей территории.
Решение вопроса правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления в вопросах ответственности за решения, принятые до разграничения публичной власти на государственную и местную, в правовом регулировании и практике его применения в любом случае должно основываться на вытекающих из статей 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности. Кроме того, принимаемые в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года N 2-П).
Поэтому, в частности, обязанность муниципальных образований возместить за счет местного бюджета гражданам ущерб в связи со сносом принадлежащих им построек, возведенных ранее в нарушение установленных требований в охранной зоне опасного производственного объекта на земельном участке, предоставленном для целей садоводства местными органами государственной власти РСФСР, может возникать только в том случае, если полномочия этих органов осуществлялись в той сфере, которая фактически относится в настоящее время к вопросам местного значения. Иное могло бы привести к нарушению гарантий местного самоуправления, закрепленных статьями 12, 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.
Полномочия по предоставлению земельных участков и земельному контролю не могут рассматриваться - ни в действующем законодательстве, ни в правовом регулировании прежних лет - исключительно как связанные с разрешением вопросов местного значения, а значит, орган местного самоуправления не должен в качестве единственного правопреемника нести всю полноту ответственности за действия (бездействие) органов государственной власти РСФСР на местах, при которых были выделены земельные участки для ведения садоводства и не обеспечен контроль за соблюдением ограничений при возведении на их территории построек. Само по себе возведение гражданами построек в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов осуществлялось на определенном историческом этапе в условиях неразвитости нормативно-правового регулирования деятельности местных органов власти по предотвращению такого строительства, а также недостаточности законодательно установленных мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек в привязке к конкретным земельным участкам. Ответственность за непринятие таких мер, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, призванных в силу своего особого публично-правового статуса обеспечивать правовую основу для реализации гражданами их прав и обязанностей, включая право собственности и обязанность выполнять нормативные предписания, которые должны быть доведены в надлежащей форме и с необходимыми для исполнения ориентирами до сведения граждан.
Изложенное не снимает доли ответственности с органов публичной власти на местах как с допустивших возведение гражданами построек, которые впоследствии были снесены в связи с несоответствием их возведения нормативным требованиям, при том что граждане действовали добросовестно, разумно и осмотрительно. Названные органы и ранее обладали определенными возможностями в данной сфере, если не в части пресечения возведения таких построек, то в части предупреждения граждан о негативных для них последствиях такого возведения, что вытекает из природы этих органов как наиболее приближенных к населению. Тем не менее возложение в таких случаях исключительно на муниципальные образования обязанности возместить за счет средств местного бюджета ущерб, причиненный гражданам, не основывается на принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности, не согласуется с существующим разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а потому взаимосвязанные положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в данном аспекте не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3).
Вопрос о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданам - при условии должной добросовестности, разумности и осмотрительности с их стороны - ущерба в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований, на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта, надлежит урегулировать федеральному законодателю, с тем чтобы бремя такого возмещения не ложилось лишь на муниципальные образования, принимая во внимание правовые позиции, выраженные в настоящем Постановлении, на основе конституционных требований справедливости и пропорциональности.
Осуществляя такое регулирование, законодатель не лишен возможности установить в качестве общего правила конкретную пропорцию распределения возмещения соответствующего ущерба между публичными образованиями, относящимися к разным уровням публичной власти.
С полным текстом постановления Конституционного Суда РФ №26-П от 03.07.2019 г. можно ознакомиться по ссылке http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision411831.pdf